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法律的有效实施是提升全社会文化保护意识、形成有利于文化遗产保护的社会秩序的有力手段
文化遗产日”的法律情结
吕忠梅
“文化遗产日”
人的本质在于文化属性、社会属性和自然属性的统一，而一个民族存续的价值在于其特有文化的传承和继受，惟其如此，才可能从“文化”转变为“文明”。回顾历史，世界各国对于文化遗产的认识，也经历了相当长的历史过程。法国大革命中，宫殿被砸，教堂被毁，文化遗产受到不同程度的破坏。一个名叫格雷茹瓦的教士提出了“文化遗产是民族文明的生命”的命题。他的忠告终被接受，许多遗产得以保护下来。在俄罗斯则提出了“保护文化遗产就是保护俄罗斯母亲”的明确口号。日本在二战以后，文物的不可再生性、价值普遍性和产出地域性等原则经过学术界的深刻探讨并形成共识，后为社会大众所接受，文物保护遂成为政府的基本职能和衡量民族责任感的一个标尺。由此可见，文化遗产保护是建立在一定认识基础之上的。
同时，我们还看到，运用法律手段保护文化遗产，也是世界各国通例。之所以如此，盖因文化遗产的保护，除了自然环境的变化、时间本身的磨砺外，最主要的破坏来自于人类活动的影响，其中大规模的经济开发和过度旅游，是最直接的破坏因素。法律作为社会行为规则的最高形式，不仅可以通过制度安排调整人们的各种与文化遗产保护有关的行为，而且可以依靠法律的国家强制力对破坏文化遗产的行为人进行惩处。法律的有效实施是提升全社会文化保护意识、形成有利于文化遗产保护的社会秩序的有力手段。1913年12月31日，法国颁布了《保护历史古迹法》，这是世界上第一部保护文化遗产的现代法律。随后，意大利、日本、俄罗斯等国也都相继颁布了保护文化遗产的法律。
如果可以将世界各国保护文化遗产的经验总结为以上两个方面，并引以为鉴，便不难发现我们在保护文化遗产中存在的问题。在认识方面，不仅没有类似于保护文化遗产就是保护民族的母亲的理念，而且大有将传统文化归于落后文化、旧文化的趋势。这些思维以及由此指导的行为导致了我们对文化遗产态度的错误，保护不力。尽管近些年来，文化遗产问题得到了一些有识之士的重视，国家也采取了制定一些法律、法规，建立了一些文物保护单位。但从总体上看，保护文化遗产还远未成为全社会高度一致的共识，更未变成人们自觉的行动，法律制度的建设远未完善，已经建立的制度也没有得到充分的落实；经济开发、过度旅游已经或者正在成为破坏文化遗产的直接因素。
我国法律对文化遗产的保护，采取的是一般保护的模式，没有一部专门的文化遗产法。而现有的法律中也存在着这样或那样的问题：
一是法律对“文化遗产”的界定不明，现行的宪法、文物保护法、环境保护法等法律不仅没有明确“文化遗产”的含义，而且使用了多个概念。二是立法不均衡，偏重于保护物质文化遗产，以文物保护法为中心，偏好“实物”的保护和规范，较少涉及无形的非物质文化遗产。三是文化遗产保护尚未“全民动员”，在相关的法律部门中没有得以体现。四是尚无建立通过国内法转化履行国际公约的有效机制。
在这样的法律制度安排下，我国文化遗产的管理体制、保障机制等方面，存在一些迫切需要解决的问题。比如，多元管理，效率不高，互相推诿、扯皮，利益竞争等弊端难以克服；而在保障机制上，不论是资金的来源，还是具体数额，抑或是资金利用方式，都不甚明晰；尤其是投资过于依赖政府投入，社会多元化资金尚未“入流”；即使是政府投入，中央政府的投入也相对有限，与此同时，地方配套资金又跟不上来。凡此种种，不一而足。
面对上述问题，多数人倾向于进行专门性的立法，比如制定文化遗产保护法。据悉，我国加入《保护非物质文化遗产国际公约》以后，全国人大教科文卫委员会正在完善非物质文化遗产保护法的草案。能够制定专门的法律固然是一件好事。但是，我们也必须看到，立法并非“万能钥匙”。在立法之前，需要进行科学严谨的论证与利益综合衡量，否则，不合理的法律或者没有实施可能性的法律也是于事无补的。事实上，立与不立，都不可能指望有一部法律就万事大吉。还是老话———徒法不能自行，文化遗产的保护是个系统工程，需要相关法律部门的“同心协力”，需要法律、行政和经济等手段的综合运用。
比如说，要改变多元的管理体制，避免多头管理、政令不一。比如说，要完善资金保障机制，由专门的机构依据法定的程序确保“专款专用”。比如说，要明确文化遗产权等等。总之，让法律成为文化遗产保护的有力武器，我们要做的努力还很多。
作者简介：
吕忠梅：女，湖北省高级人民法院副院长，中国法学会环境资源法研究会副会长，中南财经政法大学法学院教授、环境资源法研究中心主任、博士生导师。
